Aportes de los biocombustibles a la sustentabilidad del desarrollo en América Latina y el Caribe

Pistonesi, Héctor
Nadal, Gustavo
Bravo, Víctor
Bouille, Daniel

2008-03

LC/W.178

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Frente a las crecientes dificultades para asegurar el abastecimiento de petróleo y derivados, y la fuerte alza en sus precios, la adopción de los programas de biocombustibles por parte de los países desarrollados, particularmente Estados Unidos y la Unión Europea, plantea una serie de oportunidades, desafios y riesgos para los países de la región. Es por ello que el desarrollo de la producción de biocombustibles debe plantearse en el marco de políticas nacionales para que pueda expresarse en un avance simultáneo en crecimiento económico, protección del patrimonio natural y en equidad social. Las políticas públicas sobre los biocombustibles no deberían descuidar los objetivos nacionales que tienen que ver no sólo con la especialización productiva -Agronegocios- sino con la mayor cobertura energética de la población y la protección del patrimonio natural. Por tanto cada país tiene que definir su propia agenda y aprovechar la demanda de los países desarrollados para resolver sus propios problemas, y para abrir nuevas oportunidades para el desarrollo rural sustentable. Dada la complejidad y multidimensionalidad que presenta la formulación de políticas públicas sobre biocombustibles, en este trabajo se puede constatar que sólo bajo ciertas condiciones de implementación es posible garantizar el aporte de los biocombustibles a la sustentabilidad del desarrollo. Un buen número de gobiernos de países de la región han establecido metas para el mercado local y han promulgado legislaciones tendientes a desarrollar los biocombustibles, sin examinar previamente y de manera consistente los impactos que ese desarrollo podría implicar, tanto en el plano agrícola y en el uso de los recursos naturales, como en el plano social especialmente en su efectivo aporte al combate a la pobreza y su impacto en los precios de los alimentos. Por tanto, una tarea pendiente es la definición de una agenda propia de políticas públicas que constituya un real aporte a la sustentablidad del desarrollo. Es decir, a pesar de las conveniencias que la producción de biocombustibles puedan aportar, desde el punto de vista micro económico, especialmente en el plano de los intereses de los agronegocios, desde la perspectiva de la sustentabilidad del desarrollo, se plantean un conjunto de interrogantes que habría que examinar con cuidado antes de formular dichos lineamientos. Sería entonces importante: investigar el balance neto de energía fósil, considerando por una parte la sustitución de los derivados del petróleo en el consumo interno, particularmente del sector transporte, en comparación con el consumo de energía de origen fósil a lo largo de todos los eslabones de las cadenas productivas de los biocombustibles. En la medida en que este balance no sea significativamente positivo, se arriesga a provocar otros impactos negativos sin compensación alguna en términos de ahorro de energía fósil o en el uso de divisas para los países dependiente de las importaciones.verificar, en el caso en que el balance anterior no sea significativamente positivo, si la introducción de los biocombustibles asegura los efectos positivos sobre las emisiones de gases de efecto invernadero y constituye una contribución real y permanente al cumplimiento del objetivo último de la Convención Marco de Cambio Climático. evaluar en aquellos casos que la producción de biocombustibles se base principalmente en monocultivos, los impactos en las condiciones sociales que definen el mercado de trabajo, la concentración de la propiedad y la distribución social de los beneficios de la explotación. Si predominaran sólo los monocultivos, el aporte de los programas de biocombustibles al empleo, la mejora de las asimetrías distributivas y al desarrollo rural podría resultar negativo.En todo caso, dentro de la región las situaciones de los países presentan diferencias muy marcadas, con relación a la producción y destino de los biocombustibles, con la dotación de recursos naturales, con la experiencia previa y el desarrollo tecnológico en la materia, con la disponibilidad de alternativas energéticas para el transporte, en el grado de cobertura de los requerimientos básicos de energía y respecto de las condiciones de pobreza y subalimentación. En consecuencia, no es válido expresar la conveniencia o no de la adopción de los programas de biocombustibles de manera generalizada.Los países que tienen una larga tradición en la producción y utilización del bioetanol, un desarrollo tecnológico logrado en todos los eslabones de la cadena productiva, una industria automotriz madura y un mercado interno de gran magnitud estarían en condiciones de convertirse en exportadores a gran escala de ese biocombustible. En el caso de los principales exportadores de aceite vegetal y que disponen además de abundantes recursos naturales, existen actores dispuestos a incursionar en el negocio de exportación de biodiesel. Sin embargo, estos casos, tales alternativas podrían implicar serios riesgos de deterioro de sus recursos naturales y a la biodiversidad y profundizar las asimetrías sociales.En general, los impactos sobre la actividad agrícola podrían ser en general poco significativos, si es que la producción de biocombustibles no permitiera una mayor incorporación del progreso técnico para obtener una mayor productividad de los cultivos preexistentes, y para una ampliación sustentable de la frontera agrícola. Pero, al mismo tiempo deberían asegurar un mejor manejo de los suelos y recursos hídricos y un mejoramiento de las variedades existentes, y de ser conveniente, de nuevas variedades adaptables a las condiciones ecológicas. En países de la Región con escasa dotación de recursos naturales y, algunos de ellos con marcadas condiciones de pobreza y/o subnutrición e insuficiente cobertura de los requerimientos básicos de energía, no resulta sostenible plantear la opción de exportación ya que la misma provocaría efectos negativos sobre los diferentes ámbitos del desarrollo sostenible.CEPAL ha venido insistiendo en que no es conveniente aumentar solamente la oferta, que a escala planetaria puede tener consecuencias imprevisibles, en un contexto de consumos de energía fuertemente crecientes. Debería darse mayor prioridad a moderar los estilos de consumos, especialmente en los países desarrollados, por lo que el ahorro de energía parece una alternativa mucho más compatible con el desarrollo sustentable que la de los biocombustibles. Por otra parte, esta opción parece constituir tan solo una solución marginal y de corto plazo a los problemas centrales de energía y ambiente.Dada la escasa experiencia nacional y regional en la formulación de políticas públicas, en este trabajo se analizan a modo de ejemplo, algunas situaciones tipo para reflejar la complejidad del análisis que se propone. Desde la óptica de la sustentabilidad del desarrollo, lo correcto quizá sería satisfacer los requerimientos básicos de energía de la población propiciando políticas que promuevan el desarrollo rural. Esta orientación privilegiaría la superación de los problemas de pobreza, de indigencia y de subnutrición; así como las asimetrías distributivas y de deslocalización de pequeños productores que la producción de biocombustibles podría provocar.Estos problemas tienen un alcance superior y van mucho más allá de lo que en este documento se pretende tratar. En este trabajo se considera, a modo de ejemplo, la formulación de políticas en cuatro situaciones tipo que se resumen en países: dependientes de petróleo y/o derivados que presentan problemas de balanza de pagos por el alto costo de la factura energética y que además muestran baja cobertura de requerimientos básicos de energía de la población pobre;dependientes del petróleo con un nivel medio de cobertura de requerimientos básicos de energía;que cuentan con una variada canasta de recursos energéticos y pueden diversificar aún más su matriz energética con la producción de bioetanol y/o biodiesel, pero que sin embargo son importadores de derivados;cuyas ventajas comparativas y curva de aprendizaje tecnológico que le permiten insertarse en el mercado mundial.Finalmente, este trabajo plantea que la racionalidad global que debe primar en la formulación de políticas públicas para la producción y uso de biocombustibles es multidimensional y requiere por tanto de una conducción centralizada. Esto es, además de la autoridad política de energía, resulta necesaria la participación de las autoridades de política agropecuaria, de la industria y el transporte, de hacienda, de recursos naturales y medio ambiente, del área social y de salud y de las entidades regionales. Sólo con un acuerdo previo, sobre bases informadas, resulta posible formular una política coherente sobre biocombustibles. Una vez alcanzado ese consenso en el seno del poder público, resulta pertinente evaluar las reacciones de los actores involucrados de la sociedad civil en general e incorporar sus contribuciones a la propuesta de política elaborada. Por eso, las reglas de juego para la inversión deben corresponder a esa racionalidad global y no solamente a la racionalidad privada. NoticiasLa División presenta "Tablero de Comando para gestión de los biocombustibles" en Perú y México En Lima, Perú los días 18 y 19 de abril, y Guadalajara, México el 7 y 8 de mayo de 2008 Ciclo de talleres nacionales para la Formulación de una Política de Biocombustibles El Taller de Santiago finalizó con la presencia del Ministro de Energía de Chile Seminario: Public Policies for the Sustainable Use of Natural Resources: the case of Biofuels Port of Spain, Trinidad & Tobago, 12-14 November 2007 Taller de Capacitación: Guía para formulación de políticas publicas en biocombustibles En el marco del programa de cooperación "Hacia una globalización sostenible y equitativa" CEPAL-GTZ

Incluye Bibliografía

COMBUSTIBLES; ENERGIA DE LA BIOMASA; DESARROLLO SOSTENIBLE; FUELS; BIOMASS ENERGY; SUSTAINABLE DEVELOPMENT;