La estructura agraria y el campesinado en El Salvador, Guatemala y Honduras

NU. CEPAL. Subsede de México

2001-09-07

LC/MEX/L.492

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Resumen El sector rural y agropecuario de Guatemala, Honduras y El Salvador sigue manteniendo diferencias marcadas entre un subsector moderno y muy tecnificado y otro, más numeroso, con baja eficiencia en el aprovechamiento de los recursos. Este contraste provoca una incapacidad para cubrir las necesidades en alimentos de la población, acelera el ritmo de degradación de los recursos naturales, genera desempleo y eleva los indicadores de pobreza rural. En la estructura agraria de estos países se observa aún una fuerte desigualdad en la distribución de la tenencia de la tierra, concentración y cierta inflexibilidad en su transferencia entre los distintos estratos de explotaciones. El mantenimiento de estos rasgos en la estructura agraria, a pesar de reformas llevadas a cabo en los tres países, es en gran parte efecto de las limitaciones de estos procesos, cuyo impacto en la concentración privada del recurso fue bajo, tanto como en la transferencia de activos de tierras y de apoyos para la producción a las familias campesinas. A esto se ha sumado una oferta de empleo relativamente limitada en la industria, escasa diversificación agropecuaria y de las actividades rurales. Esto ha impedido cubrir la demanda de empleo de la población rural, que ha visto disminuir sus posibilidades de ocupación en la agricultura debido al declive experimentado por esta actividad en los últimos años. Una de las características en el medio rural es el incremento de la masa de campesinos sin tierra o con parcelas minúsculas que, por el deterioro de los recursos naturales y por la imposibilidad de mejorar los procesos tecnológicos, no permiten cubrir las necesidades de la familia. Esto ejerce una fuerte presión sobre el acceso a la tierra y el empleo extraparcelario para satisfacer sus necesidades básicas, lo que seguramente es una demanda permanente dadas las condiciones de pobreza prevalecientes. Esta demanda de empleo tropieza con una oferta menor y estacional debido a la explotación extensiva de un buen porcentaje de tierras en las fincas grandes, y con la aplicación de métodos de producción con uso intensivo de capital en las explotaciones modernas. Ello influye en que, pese a cierto dinamismo económico observado en la región, el volumen del empleo generado no haya cubierto la demanda de la población rural. En el estudio se plantea que la lenta modernización del agro está vinculada a la posibilidad de mantener bajos costos de producción en las grandes explotaciones privadas, derivados no sólo de la abundancia de recursos naturales sino también de la subestimación de la abundante fuerza de trabajo campesina, constreñida en el minifundio y que en alto porcentaje se emplea en este estrato también para producir los medios de subsistencia. Por otra parte, investigaciones dedicadas al tema agrario de los países centroamericanos de las últimas décadas presentan evidencias de que la estructura de las relaciones, acorde con cambios en la tenencia de la tierra, se ha vuelto más compleja que aquella existente antes de las reformas, y están adquiriendo importancia nuevos agentes que invierten en la agricultura, sobre todo para el cultivo de productos no tradicionales de exportación. Una parte de estos agentes toma tierras en arriendo de grandes terratenientes e inclusive de pequeños productores y campesinos, beneficiarios de la reforma agraria que no están en condiciones de costear los insumos necesarios para mantener una producción rentable en estos rubros, empleándolos muchas veces como asalariados. Otra forma sui géneris de arrendamiento de tierras por parte de empresas agroindustriales puede ser el establecimiento de contratos entre éstos y pequeños y medianos productores para la producción de cultivos no tradicionales de exportación. Las relaciones salariales han ido en aumento en el campo en los últimos 25 años. El arrendamiento constituye una forma importante a la que recurre el estrato de pequeños productores para acceder a más tierra. El problema es que, por lo general, los plazos de arriendo son demasiado cortos, lo que no coadyuva al aprovechamiento de las inversiones y el productor mantiene la incertidumbre en relación con el usufructo del predio. En la estructura de tenencia de los tres países resalta el hecho de que aún se mantienen formas arcaicas de renta, como la que se paga en trabajo, con la cual el campesino establece una relación de dependencia con el propietario. Es de suponer que estas formas precarias de renta tengan mayor o menor difusión según las características económicas y sociales de las regiones, pues es un rasgo marcado de los tres países el desigual desarrollo territorial. De esta manera, la estructura de tenencia de la tierra muestra heterogeneidad en cuanto al grado de modernización de las relaciones que se establecen en el acceso a la tierra, lo que a su vez es reflejo de la heterogeneidad en la forma de explotar el recurso. Es de destacar la presencia de procesos positivos como el arrendamiento de explotaciones medianas, pues es más probable que tengan el objetivo de invertir capital en la agricultura y eso implica la búsqueda de eficiencia y la elevación de la productividad agropecuaria. En los tres países se han tomado medidas para insuflar dinamismo al mercado de tierras en el entendido de que su rigidez no permite transferir el recurso a otros usos y otros estratos que lo requieran para una utilización más eficiente. Por cuanto se propende a someter el recurso tierra a la acción de las fuerzas del mercado, es necesario levantar todas las restricciones que impiden que este proceso sea dinámico, transparente y eficiente. Se espera que así tenga lugar la redistribución de la tierra desde aquellas explotaciones subutilizadas hacia otras de tamaño óptimo que coadyuven a la intensificación de la agricultura. Condición de primer orden para lograr el funcionamiento de un mercado dinámico es el aseguramiento de los derechos de propiedad individual, sobre cuya base se desarrollarían mecanismos eficientes de arrendamiento y compraventa de tierras. Se argumenta, por otra parte, que la seguridad en la propiedad motivará la inversión y abrirá la posibilidad de obtener créditos, lo que elevará la productividad agrícola.Siguiendo esta orientación, en El Salvador y Honduras se han levantado restricciones vinculadas a las tierras en propiedad social o colectiva de cooperativas y asociaciones, favoreciendo las formas privadas e individuales de propiedad mediante enmiendas jurídicas y las transacciones de arrendamiento y coinversión. Asimismo, en estos países, como también en Guatemala, se están llevando a cabo programas de medición y titulación de predios y se están organizando sistemas modernos de registro y catastro de la propiedad, con el fin de que las transacciones sean eficientes y transparentes, lo que coadyuvaría a dotar de seguridad legal el dominio de la tierra. Esto constituye una condición necesaria para estimular la inversión en tierras y para la obtención de crédito de fuentes institucionales, lo que puede beneficiar también la inversión en el proceso productivo. Un componente importante del esquema es la creación de bancos o fondos de tierra, cuyo objetivo es proporcionar crédito para su compra, sobre todo a familias con escasos recursos. El estudio plantea que se necesita la práctica para mostrar cuan efectivas son estas medidas para lograr: a); La fragmentación de aquellas fincas grandes con tierras subutilizadas o inactivas y el traspaso de estas tierras a los productores que las necesitan para llevar una economía eficiente. b); El aumento de los activos de tierra del campesinado con capacidad para elevarse a una economía excedentaria y mercantil, como condición para incrementar la productividad en la agricultura y abatir la pobreza. c); El predominio de explotaciones de tamaño óptimo, adecuadas para la inversión eficiente de capital, que compitan entre sí en la introducción de progreso técnico, rentabilidad y competitividad y que, como sector, establezcan encadenamientos con otras ramas de la economía, generando empleo estable para la población rural y el campesinado, cuya solución actual para mejorar sus condiciones de vida es el empleo no agrícola. El mercado de compraventa de tierra es dual, local y segmentado. Por una parte, el de las grandes fincas funciona dentro de la formalidad y dentro del mismo estrato, ya que raras veces estas explotaciones se parcelan. El otro sector es el de los pequeños productores que, por lo general, funcionan en la informalidad mediante transferencias de títulos precarios de tenencia y dominio, entre el mismo estrato y, por supuesto, de predios pequeños. El factor que predomina como barrera infranqueable para transacciones entre pequeños productores y grandes propietarios es la falta de acceso a financiamiento para la compra de activos. La nueva política agraria, que comprende la retirada de los servicios públicos y las distintas formas de subsidio, asociada a la baja en la rentabilidad de los cultivos, obliga a pensar que el campesinado pobre no está en condiciones de aprovechar las transacciones seguras de tierras que ofrecerán las nuevas condiciones. Por otra parte, los fondos y bancos de tierras han mostrado sus limitaciones para favorecer a este segmento y tener una cobertura tal que involucre a un porcentaje significativo de los productores con capacidad de acumulación. Las restricciones que enfrenta la mayor parte del campesinado para tener una participación activa en el mercado de tierras son difíciles de eliminar sin una política de Estado que garantice no sólo el acceso a financiamiento para la compra de tierra y para inversión productiva adecuado a las características de este estrato, sino también condiciones para elevar la rentabilidad y la productividad de los predios. Por otra parte, para que el arrendamiento cumpla sus objetivos (el incremento de los ingresos a las familias rurales interesadas, la elevación de los rendimientos y la conservación y mejora de los suelos);, se requieren medidas que garanticen la seguridad de la tenencia tanto para el propietario como para el arrendatario, en plazos que estimulen al segundo a invertir en la tierra para aumentar su productividad y que además le permitan aprovechar los beneficios de la inversión. Los factores que han mantenido anquilosada la estructura de la distribución y la tenencia de la tierra han sido generados por esa misma estructura y ello hace suponer que se requieren medidas muy contundentes para modificarla. Una de ellas puede ser el impuesto predial, que contribuiría a eliminar factores de renta en los precios de la tierra y a intensificar su uso. La heterogeneidad de las explotaciones campesinas plantea la necesidad de que la política agraria abra un abanico de posibilidades para que los diferentes segmentos opten por la más adecuada a sus capacidades; que se establezcan programas de apoyo a la producción, y que se instaure un entorno jurídico y económico que evite la concentración improductiva de la tierra.

CAMPESINADO; ESTRUCTURA AGRARIA; POLITICA AGRARIA; REFORMA AGRARIA; TENENCIA DE LA TIERRA; AGRARIAN REFORM; AGRARIAN STRUCTURE; AGRICULTURAL POLICY; LAND TENURE; PEASANTRY;