Nicaragua: el papel de los municipios como instrumento para el combate de la pobreza

Gómez Sabaini, Juan Carlos
Geffner, Maximiliano

2006-12

9213230044
LC/L.2644-P

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Incluye Bibliografía

Con un ingreso anual per cápita de US$ 730, Nicaragua no sólo es uno de los países más pobres de América Latina, sino que además tiene una distribución de ingresos muy desigual (el coeficiente de Gini en 2002 fue de 0,579), un alto coeficiente de pobreza del orden del 46% en el 2001, una pobreza extrema del 15,1% en ese mismo año y ocupaba la posición 118 en el mundo según el Índice de Desarrollo Humano de 2002. Este conjunto de circunstancias pone de manifiesto la imperiosa necesidad de adoptar políticas que procuren lograr de manera urgente los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En ese sentido, se observa que Nicaragua viene realizando esfuerzos por desarrollar una política de reducción de la pobreza, habiéndose creado con esos propósitos el Fondo de Inversión Social de Emergencia en 1990, la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza en 2001 y el Plan Nacional de Desarrollo (PND) en el 2003. Dado que Nicaragua es uno de los países más endeudados del mundo, la condonación de la deuda en el marco de la Iniciativa HIPC constituyó un incentivo primordial para implementar reformas políticas. Asegurar los recursos financieros para la infraestructura social y el aumento de ingresos y, al mismo tiempo, contrarrestar el enorme déficit presupuestario constituye un reto particular en la reducción de la pobreza. El resultado del Sector Público no Financiero (SPNF) para los años 2002/2004 indica un déficit que osciló entre 5% y 6,0% (antes de donaciones) y dicho niveles siguen principalmente los desequilibrios del Gobierno Central lo que se debe, por un lado, a que los ingresos tributarios han tenido un sostenido incremento entre el 2002 y el 2004 (pasaron del 13,5% del PIB al 15,5%) debido a las reformas efectuadas en materia impositiva a través de la Ley de Ampliación de la Base Tributaria y de la Ley de Equidad Fiscal, y por otro, al incremento más leve del gasto. En la última década el gobierno ha avanzado en lograr mayor disciplina fiscal, pero la capacidad de hacer políticas económicas y sociales coherentes aún está fragmentada. Las debilidades institucionales han fomentado una dispersión en el diseño y coordinación de programas y proyectos, dando como resultado una baja eficiencia operacional del gasto. Durante 2002 y 2003, la política del gobierno en relación al gasto para la reducción de la pobreza se orientó en dos direcciones: una, protegerlo de las severas restricciones presupuestarias; y dos, elevar su eficiencia e impacto. De esta manera, mientras el gasto del SPNF mostró un perfil descendente para lograr reducir el déficit fiscal, por el contrario el gasto para la reducción de la pobreza se incrementó. El PND determinó los niveles del gasto de pobreza para el quinquenio 2005-09 y estimó que el gasto en pobreza solamente podrá crecer alrededor de 0,2% del PIB anualmente, con lo que no será factible lograr algunas metas de la estrategia. No obstante los esfuerzos realizados, los mismos no han sido tan exitosos como lo deseable en lo que se refiere al aumento de ingresos y de empleo para la población pobre, de ahí que el tema de la descentralización municipal cobre tanta importancia en esta nueva etapa como un mecanismo más efectivo de incentivar la participación ciudadana para focalizar el gasto en las áreas y los sectores más necesitados. La autonomía municipal está consagrada en la Constitución Nacional y la Ley de Municipios define el concepto y los alcances de la autonomía municipal, consistentes entre otros, en la gestión y disposición de sus propios recursos con plena autonomía, para lo cual cada municipio elaborará anualmente su presupuesto de ingresos y egresos. La autonomía se expresa también a través del ejercicio de las competencias municipales señaladas en las leyes, con el fin de satisfacer las necesidades de la población y, en general, en cualquier materia que incida en el desarrollo socioeconómico de su circunscripción. En la actualidad el territorio nacional se divide en 152 municipios y la Ley del Régimen Presupuestario Municipal, que regula el presupuesto tanto de ingresos como de egresos, los categoriza según su nivel de ingresos corrientes. Sobre la base de esa clasificación se señala la alta concentración geográfica de la población y de los ingresos de los gobiernos locales (producto de una concentración de las actividades económicas) en sólo unos pocos de ellos, así como la heterogeneidad de los mismos, lo que pone de manifiesto la diversidad de las demandas de servicios públicos que experimentan los municipios. Esto plantea la necesidad de diferenciar las políticas para enfrentar la pobreza urbana y la rural. Por último, la relación entre las categorías municipales y el grado de pobreza extrema existente en cada una de ellas, señala una enorme brecha entre Managua y el resto del país. Asimismo se observa una correlación inversa existente entre el nivel de ingresos propios per cápita de cada categoría y el nivel de pobreza extrema de los mismos, la cual se ratifica al agrupar los municipios de cada categoría en distintos niveles de pobreza: a medida que desciende el nivel de recursos propios, los municipios suelen presentar mayores problemas de pobreza. Tres son las fuentes principales de recursos de que disponen los gobiernos locales: por una parte el conjunto de sus ingresos corrientes propios (ingresos tributarios); por otra el conjunto de transferencias que reciben por parte del Gobierno Central y otros organismos, y finalmente, las donaciones. Asimismo se observa que para el conjunto de los municipios la composición de sus ingresos totales se distribuye en partes iguales entre sus recursos propios, que pueden ser asignados libremente para llevar a cabo sus funciones de gastos, y los ingresos por transferencias y donaciones, que se encuentran condicionadas en su destino. De esta forma la masa de recursos financieros de los municipios en Nicaragua (3,7% del PIB en el 2004) resulta ser superior al de otros países de la región. Los municipios solamente pueden cobrar tributos, que hayan sido legislados a nivel nacional. Dentro de los principales impuestos municipales podemos destacar el impuesto municipal sobre ingresos (IMI), el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI), y el impuesto de matrícula y licencias (IML). El segundo tipo de tributos lo componen las tasas que se cobran por la prestación de un servicio municipal o por el uso o aprovechamiento privado de un bien municipal. El último tipo de tributos está compuesto por las contribuciones especiales que son establecidas en el Plan de Arbitrios Municipal a los beneficiados directamente por una obra o por la ampliación o mejora de un servicio municipal. El conjunto de los impuestos municipales constituyen el 84% del total de sus ingresos tributarios (el IMI produce el 53% de los ingresos tributarios, el IBI ha duplicado los niveles de recaudación entre el 2000 y el 2004, llevándolo del 11% al 14,3% de los ingresos tributarios y el impuesto de matrículas y licencias" aportó alrededor de 11% de los ingresos tributarios.) mientras que las contribuciones especiales o de mejoras prácticamente no generan ningún ingreso a los mismos. En cuanto a las tasas (15% del total de ingresos tributarios), son mayormente ingresadas en función de los servicios prestados por los municipios (ya que las tasas por aprovechamiento tienen un carácter totalmente marginal) y las que corresponden a las "facultades de hacer" son las que generan los mayores recursos. La estructura de los ingresos tributarios de los municipios no responde a las pautas teóricas esperadas según las cuales los ingresos en concepto de tasas por servicios prestados deberían constituir uno de los rubros de mayor peso en la recaudación total, papel que ha sido delegado en Nicaragua a los impuestos. Por otra parte, en relación con estos últimos también debería esperarse que fuese el impuesto a los bienes inmuebles el de mayor peso relativo, hecho que tampoco se cumple en la práctica, ya que el mayor ingreso impositivo proviene de un seudo gravamen a las ventas brutas. No obstante este comentario general, cuando se analiza la estructura tributaria según el tamaño de los municipios esta situación pareciera revertirse debido a la insuficiencia de bases impositivas potenciales en los municipios más pequeños (categorías E, F, G y H). La reforma constitucional de 1995 reafirma la Autonomía Municipal y establece la obligatoriedad de destinar un porcentaje suficiente del Presupuesto a los municipios del país, el que se debe distribuir priorizando a los municipios con menos capacidad de ingresos lo que empezó a cumplirse recién en agosto del 2003, cuando se aprobó la Ley Nº 466 de Transferencias Presupuestarias a los Municipios de Nicaragua. La ley señala que la "distribución primaria" se establecerá iniciando con un 4% de los ingresos tributarios del Gobierno Central establecidos en el Presupuesto 2004, incrementándose hasta alcanzar como mínimo el 10% de los ingresos tributarios en el 2010. La "distribución secundaria" se realizará distribuyendo un 2,5% de los recursos transferidos para el Municipio de Managua; y el restante 97,5% para los otros municipios del país siguiendo los criterios de Equidad Fiscal, Eficiencia en la recaudación del Impuesto de Bienes Inmuebles, Población y Ejecución de las Transferencias, cada uno de los cuales distribuye el 25% del monto asignado a estos municipios. La ley establece condiciones para el uso de las transferencias municipales obligando a destinar un mínimo para inversión que varía según la categoría municipal. Como resultado de la nueva Ley el promedio de transferencias por habitante se incrementó en un 170% entre el 2003 y el 2004, más que duplicándose en términos del PIB (pasó a 0,56%). La fórmula de la distribución de las transferencias cumple con la disminución de la brecha horizontal, por lo tanto disminuye el desequilibrio entre los municipios de mayores y menores recursos en términos de ingreso per cápita. A pesar de este hecho positivo, la relación entre las transferencias que reciben los municipios de parte del gobierno y sus ingresos tributarios muestra el poco margen de autonomía de los municipios con menores recursos, aunque con una gran variabilidad dentro de cada una de las categorías. Los criterios introducidos por la Ley 266, que resultan ser mucho más complejos de aplicar, han favorecido a los municipios de manera general al proveer a los mismos de mayores recursos (beneficiando más en términos absolutos a los municipios de menores recursos debido al aumento de la distribución primaria), pero no han modificado sustancialmente la distribución secundaria preexistente y por eso no han mejorado la participación de los municipios con mayor nivel de pobreza. Esto ocurre pues dentro de los criterios de transferencias no existe ninguno directamente relacionado con el grado de pobreza de los municipios o el nivel de desarrollo relativo de los mismos. Sin embargo, la alta correlación entre el nivel de ingresos propios y el grado de pobreza ha llevado a utilizar el primero como proxy del segundo de lo que ha resultado un sistema que no beneficia claramente a los municipios más pobres. Además, el criterio de ejecución de las transferencias, que premia a los municipios que cumplen con lo proyectado, no toma en cuenta si los gastos municipales se destinan a combatir la pobreza o a otros fines, por lo que se desperdició la oportunidad de utilizar este criterio como mecanismo de focalización. Las competencias municipales son los asuntos públicos que la Constitución y las leyes señalan que deben ser atendidos por los gobiernos municipales y en el caso de Nicaragua el ejercicio real de estas competencias es muy disímil entre los municipios: de las diez competencias que más se cumplen las cuatro primeras son funciones de regulación o control y las seis últimas son responsabilidades de hacer. Asimismo, las responsabilidades de hacer tienen una muy baja proporción de municipalidades que las cobran, no así las de regulación. En lo que respecta al nivel de los gastos municipales se observa que evolucionan de manera consistente con el nivel de los ingresos totales obtenidos por los mismos, generándose de manera sistemática un leve superávit durante los últimos años con un sustancial aumento de los mismos debido al incremento en el monto de las transferencias operado entre el 2003 y el 2004 lo que significa que los municipios han dispuesto en este último año de recursos financieros como para llevar a cabo programas de combate a la pobreza. Asimismo se observa que se ha producido un sustancial incremento de las erogaciones en capital a la vez que los gastos corrientes se han mantenido constantes en todo el período, lo que está señalando la potencial capacidad de los municipios para encarar programas en relación con el tema de la pobreza dada su capacidad para administrar este tipo de gastos. Además, las municipalidades han demostrado capacidad de ejecución de las transferencias para inversión, las cuales se han destinado en su casi totalidad a la construcción de obras de infraestructura, con escasa importancia de los proyectos sociales. En definitiva, el gobierno sigue asignando una prioridad relativamente baja a la reducción de la pobreza, la cual se traduce por ejemplo en la proporción decreciente del gasto social que es financiado con recursos propios del tesoro. En cuanto a las capacidades de los gobiernos locales en esta lucha contra la pobreza, el análisis de los municipios con base a sus ingresos corrientes, nos indica una gran concentración de la población, de los recursos y de la actividad económica en pocos municipios, es decir, una centralización económica. Además, resalta la poca autonomía financiera de la mayoría de municipios, considerando ésta como la capacidad de financiamiento para cumplir con los servicios que por Ley tienen que prestar, por ende, la poca capacidad de respuesta a las necesidades de la población que se puede expresar en problemas de gobernabilidad. En este contexto, el rol de los organismos descentralizados, como el INIFOM y el FISE, es de vital importancia para fomentar el desarrollo de las capacidades de los gobiernos locales aunque la falta de recursos humanos "calificados" en los municipios, es sin duda, la principal limitante. Además, es necesario diseñar e implementar un mecanismo institucional de cofinanciamiento y un esquema de incentivos que permita la conformación de unidades técnicas municipales o intermunicipales que viabilicen y hagan sostenibles los procesos de descentralización. En definitiva, el financiamiento por parte de los gobiernos locales de programas destinados a combatir la pobreza parece ser muy dependiente en el corto plazo de las transferencias del gobierno central y de los proyectos de organismos como el FISE o INIFOM, pero los pasos dados recientemente para acelerar y mejorar el proceso de descentralización muestran un claro compromiso por parte de todos los actores involucrados en superar los desafíos que este proceso conlleva."

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